土地那么大谁管谁知道:从郡县制到郡国制的步步探索

战国末年,秦国逐渐强大起来。到公元前221年,秦国灭掉最后一个强大的对手齐国,完成了统一大业。

统一后,秦国土空前广袤,北起长城(今天的内蒙古、辽宁)、东至大海、南达南海、西到陇西(今天的甘肃),国土面积达到400万平方公里。这么大的土地,要采取什么管理方式呢?

公元前221年,秦王嬴政在今天的陕西咸阳召集群臣,开了一个具有重要意义的会议。

会上丞相王绾说:“现在秦刚刚统一了六国,原六国之地如燕、齐、楚等,地理位置较远,如果不分封新的诸侯王,恐怕无法管理这些地区。所以请求圣上立皇子为王,管理这些土地。”这个方案一提出来,大臣们纷纷同意,觉得可行。

这个时候,李斯站出来表示反对:“当初周文王和周武王分封了很多同姓子弟为诸侯王,结果怎么样,彼此之间视同仇人,互相攻击。现如今要想让国家长治久安,不能再用周朝的封建制,应该改用郡县制来管理。”

土地那么大谁管谁知道:从郡县制到郡国制的步步探索

秦始皇认同了李斯的观念,认为立诸侯容易引发战乱。于是他采用郡县制,将全国分为36个郡,有京兆尹(今陕西西安西北)、上党郡(今山西长子西)、巨鹿郡(今河北平乡西南)等。

每个郡设郡守,相当于如今的省长,总揽全郡工作,管理政治经济、民情风俗等。与郡守平级的是都尉,负责军事以及维持治安。还有一个职位与它们平起平坐,就是监察御史,类似中纪委一样的存在,不受郡守的管辖,负责监督郡里和县里的官僚们,防止出现违纪行为。郡的这些官职由中央直接任命,代表皇帝统治国民,不能被子孙继承。

郡往下设置县,大的县长官叫令,小的称长。县再往下设乡,乡下面是里。

秦朝郡县制的全面实行,标志着中央集权制国家的形成,中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。后世也将“罢侯置守”、“废封建立郡县”列为中国历史上重要的事件,对此称赞不已。

公元前207年,刘邦攻破咸阳,秦亡。

汉朝建立初始,刘邦便分封了七个异姓功臣为诸侯王。与其说是分封,倒不如说是刘邦对他们割据事实的承认,他们早就拥兵自居。

这七个异姓王的封地,占据了汉朝整个疆域的一半。另一半,刘邦设置了15个郡,由中央直接管辖。只有一半的领土,让刘邦耿耿于怀。再加上这些异姓诸侯王不听中央调遣,有独立的倾向,刘邦感到巨大的威胁。他想要将这些异姓诸侯王铲除,以消心头之患。

于是随后几年里,刘邦千方百计地将除长沙王之外的其他6个诸侯王逐一废除。长沙王得以存活,主要因为吴芮一直谨小慎微。

土地那么大谁管谁知道:从郡县制到郡国制的步步探索

异姓诸侯王的威胁扫除后,刘邦却没有停止分封的举动,他开始分封同姓诸侯王。之所以如此做,在于刘邦认为秦二世而王的原因之一就是没有分封同姓诸侯王。这样起义发生时,没有宗亲之人出来维护中央政权。因此刘邦下令:“非刘氏不得称王”。

随后,刘肥封到山东做齐王,刘喜封为代王,刘贾为荆王……

这些王国的封地特别大,达到几个郡几十个县。王的权利也很大,可以自己招募军队,委任官吏,征收赋税徭役,甚至可以铸钱。

在同姓诸侯王国之下,刘邦还设置了郡县。比如:刘肥的齐国就有胶东、胶西、临淄、济北、博阳、城阳6个郡73个县。另外,这些诸侯国官员的设置也不同于普通的郡,由中央政府设置辅佐诸侯王的太傅和统领众官的丞相,除此之外大臣则由诸侯王自己任命。

除了诸侯王,刘邦还分封了100多位功臣为列侯,建立侯国,其地位与县相当,但直接隶属中央。

比起秦朝,汉朝中同时存在着王国、侯国和郡县,采用的是分封制和郡县制的混合体形式,所以称其为郡国制。

分封仍然给中央集权带来了威胁。汉景帝时期,景帝的叔叔吴王刘濞联合楚王刘戊、赵王刘遂等引发了七国之乱。

景帝花了三个月的时间平定叛乱,并趁机将诸侯王多余的支郡收回,使诸侯王仅仅拥有一郡之地,而且要求诸侯王与他的封国国政分离。但是这个方法治标不治本,即使只有一郡,诸侯王势力依然不小。

直到汉武帝推行推恩令,分封这个威胁才被彻底消除。推恩令,简单来说就是:嫡长子继位后,要将自己领地的土地分给自己的兄弟们,让他们建立侯国。当然,新的侯国一旦设立,这块地方就不再从属于原来的诸侯国,而必须由相邻的汉郡统辖。

如此一来,兄弟越多,分封出去的侯国就越多,原来王国的领土就会越来越小。随之诸侯王的权利就会越来越弱,再也无法对中央政权构成威胁。经过几代以后,有的诸侯王国变得只有三四个县的大小,皇权达到了前所未有的强化。

西汉末年,外戚王莽掌握了朝廷大权。元始五年(8年)王莽称帝,改国号为“新”。上台后,王莽迫不及待地全面进行改革,想要塑造一个理想新朝。他不仅改革土地制度、货币制度,还重新划分地方行政区域。他将原来的83郡、1576县改为125郡、2203县,并5次更改了全国地名。

王莽的一系列改革,无法适应当时的社会体制,激化了社会矛盾,各地爆发农民起义。在绿林、赤眉等起义军的打击下,新朝灭亡。

土地那么大谁管谁知道:从郡县制到郡国制的步步探索

建武元年(25年)刘秀称帝,东汉开始。刘秀彻底统一天下的第二年,他废除新朝的制度,沿袭了西汉的郡国制。

与西汉不同的是,此次刘秀分封给同姓诸侯王的领土狭小,各国之间位置分散,被中央直接管辖的普通郡隔开。这样做是为了防止诸侯王拉帮结党,连成一片,对中央造成威胁。

同时刘秀分封异姓侯国也一改西汉时只能有一个县的情况,让侯国能拥有多个县。这种做法是东汉的一个创举,即没有打破“非刘氏不得称王”的约定,又让异姓功臣享受较好的待遇。

刘秀的这些改革延续了很长一段时间,直到黄巾起义爆发(184年),天下大乱。之后献帝时期,各地不少权臣自行立郡,且时立时废,郡国变化十分复杂,郡国制名存实亡。

纵观秦汉的社会制度,郡县制与郡国制虽然有所不同,但它们的基本形态是不变的。这种社会制度一直延续了两千多年,直到如今省——市——县——乡——村的行政划分,仍然和秦汉基本一致,可见秦汉时代制度的变革在中国史上具有的重要意义。

有的学者认为这是一种“停滞史”,西嶋定生却不这么看。他认为:实际上中国的社会与经济总是与时俱进、不断变化与发展的。皇帝制以及并存的官僚制、郡县制,作为国家构造的基本形态持续存在,是中国史的重要特征。

9

发表评论